SISTEMAS ESPECIALES

SISTEMAS ESPECIALES DE IMPORTACIÓN Y EXPORTACIÓN-PLAN VALLEJO

Los sistemas especiales de importación y exportación se instituyeron en 1959 (ley 1a, artículos 55-60) bajo el gobierno de la Junta Militar e iniciaron su operación regular en 1961. En sus primeros años de funcionamiento, el Plan Vallejo consistió básicamente en la liberación de aranceles sobre insumos importados para empresas que efectuaran contratos de exportación con el gobierno. Hasta principios de 1965 se habían celebrado 127 contratos y se encontraban cinco más en tramitación. De enero a octubre de 1964 se autorizaron, bajo tales contratos, importaciones y exportaciones por US$ 4.7 y US$ 12.3 millones, respectivamente (Lleras Restrepo, 1965).
Pero, como se anotó anteriormente, es en 1967 cuando se complementó la legislación sobre dicho mecanismo. Específicamente, se creó un procedimiento para otorgar exenciones arancelarias sobre insumos importados utilizados en exportaciones ya efectuadas -el denominado Plan Vallejo Junior- y se permitieron nuevas modalidades dentro del programa original del Plan Vallejo, tales como el de exportación parcial en el caso de las importaciones de maquinaria (Perry y Echavarría, 1979).
Es así como el Plan Vallejo estableció medidas tendientes a reducir el desestímulo a las exportaciones, mediante mecanismos dirigidos a exonerar a los exportadores del pago de gravámenes e impuestos sobre las materias primas, insumos, bienes de capital y repuestos importados utilizados en la fabricación de productos destinados a la exportación o a servicios directamente relacionados con la actividad exportadora. En esta medida se establecían compromisos mediante contratos de importación exportación en los que quedaba estipulado el compromiso de los beneficiarios del Plan a exportar total o parcialmente la producción obtenida a partir de los bienes y materias primas importadas, gracias a las exenciones e incentivos del sistema de Plan Vallejo.
Gran parte de las disposiciones que hoy reglamentan el uso del Plan Vallejo se estipularon con el decreto 444 de 1967. Las modalidades de importación-exportación establecidas se describen a continuación:
.Importación de materias primas con el compromiso de exportar el 100% (artículo 172, decreto 444/ 67). Se refiere a la importación temporal de materias primas con el fin de utilizarlas exclusivamente en la producción de bienes destinados a la exportación. Los bienes producidos pueden exportarse directamente o servir como insumos intermedios de terceros que los destinen a la elaboración de productos de exportación.
.Importación de materias primas e insumos con compromiso a exportar parcialmente (artículo 173, literal b, decreto 444/67).
. Importación de bienes de capital con compromiso a exportar el 70% (artículo 173, literal c, decreto 444/67). Mediante este mecanismo se permite la importación de maquinaria y equipos destinados al ensanche o instalación de empresas siempre y cuando los aumentos en la producción se destinen en por lo menos el 70% al mercado externo. Más adelante, mediante el decreto 631 de 1985, se amplió esta modalidad a los bienes de capital ya los repuestos requeridos en la producción de bienes destinados a la exportación. Asimismo, este sistema abarca los bienes de capital y repuestos dirigidos a la producción de servicios de exportación. En este caso, el compromiso de exportación debe ser como mínimo tres veces el valor importado.
. Importación de bienes de capital con compromiso a exportar el 1.5% del valor importado (artículo 174, decreto 444 de 1967). Bajo esta modalidad se realizan operaciones iguales a las del literal anterior que se diferencian en los beneficios recibidos según sean los compromisos de exportación del usuario.
.Reposición de materias primas e insumos-Plan Vallejo Junior ( artículo 179, decreto 444/67 y Resolución 2386 del Incomex). Esta norma cobija a personas jurídicas que mediante los canales regulares y llenando todos los requisitos legales hubieran realizado exportaciones de productos en cuya manufactura se involucraron materias primas e insumos importados; La norma establece el derecho a importar libre de gravámenes, impuestos y demás contribuciones, una cantidad igual a las materias primas e insumos previamente importados. Con esta disposición, también conocida como Plan Vallejo Junior, se favorecen exportadores esporádicos cuyas exportaciones responden a una coyuntura específica y, por tanto, no se les exige un compromiso de importación-exportación.
.Importación de mercancías para exportar servicios. Posterior a las normas estipuladas con el decreto 444 de 1967, se realizaron algunas modificaciones. Actualmente las normas que rigen para el Plan Vallejo son:
Decreto 2666 de 1984: normas relativas al procedimiento para importar por este sistema. -Decreto 63 M, 1985: se faculta al Incomex para controlar el desarrollo de los programas aprobados. -Decreto 1208 de 1995: se asigna al Incomex el control de los compromisos, mediante la constitución de garantías bancarias o de compañías de seguros. -Decreto 697 de 1990: además de las anteriores garantías, se dispone la garantía personal. -Resolución 682 de 1995 de Incomex: se establece el procedimiento de requisitos para autorizar los programas.
Los incentivos varían en cada modalidad. Se proporcionan incentivos de tipo fiscal , como la exención del impuesto al valor agregado ;arancelarios como la exención del gravamen y de otra índole como la exención del gravamen y de otra índole como las exenciones de licencia previa y demás impuestos y contribuciones que causen las importaciones. En el Cuadro 10.1 se resumen los incentivos para cada una de las modalidades.
SECTORES BENEFICIADOS BAJO EL PLAN VALLEJO
Debido a que este estudio busca enmarcar las políticas transversales que directa o indirectamente han apoyado el desarrollo del sector productivo y particularmente de la industria, resulta importante distinguir aquellos sectores industriales que se han beneficiado primordialmente con los sistemas especiales de importación-exportación Plan Vallejo, tanto en número de programas como en el valor del cupo autorizado. El Cuadro 10.2 permite observar cómo, los programas aprobados bajo Plan Vallejo en el período 1993-1996, cobijaron prácticamente la totalidad de la industria manufacturera. No obstante, llama especial atención la alta concentración de programas alrededor de los sectores de textiles, prendas de vestir e industria del cuero, con 529 programas, seguido por el sector de productos metálicos con 256 programas aprobados. Asimismo, el valor del cupo autorizado en el sector de textiles, prendas de vestir e industrias del cuero supera con creces a todos los demás sectores industriales, con un valor que asciende a US$ 962 millones. El sector de industrias químicas, por su parte cuenta con 181 programas aprobados y un cupo autorizado de US$ 654 millones, superando el cupo aprobado al sector metalmecánica de US$ 371 millones (Ministerio de Comercio Exterior, 1997e).
COSTO FISCAL
El Plan Vallejo acarrea un costo fiscal correspondiente a la que el Estado deja de percibir con motivo de las exenciones arancelarias y fiscales que proporciona el sistema. U n informe del Incomex para 1988 calculó el costo fiscal del Plan Vallejo en doscientos millones de dólares distribuidos así: 53% por concepto de exención arancelaria, 37.8% por concepto de la exención del impuesto contemplado en la ley 75 de 1986 y el 9.2% por concepto de la exención del impuesto sobre las ventas.
Recientemente, Gómez (1996) calculó el costo fiscal del Plan Vallejo para 1995, entendiendo como costo fiscal la exención del gravamen arancelario e IVA a las importaciones realizadas bajo el sistema. El costo fiscal calculado sumó US$ 286.4 millones. Este aumento del costo fiscal entre 1985 y 1995 se explica por el incremento en el volumen importado que compensa más que proporcionalmente la reducción del arancel promedio en 1988 el arancel promedio simple era del 44.8% en comparación con 11.58% para 1995-.
La distribución del costo fiscal estuvo altamente concentrada según el tipo de bien: las materias primas y producción para la industria, participaron con e148.6% del costo fiscal y los bienes de capital para la industria con el 16.2%.
SUBSIDIO IMPLICITO El Plan Vallejo constituye un subsidio para los exportadores por el hecho de que al usar el mecanismo se benefician de exenciones arancelarias y tributarias, este subsidio se expresa como un porcentaje del valor total exportado. En 1976 se estimó que el valor medio del subsidio implícito era de 2.69% y que estaba altamente concentrado. Cuatro sectores usufructuaban excesivos niveles de subsidio, tejidos de punto (43.97%); fabricación de prendas (13.04%); fabricación de madera y corcho ( 11.05 % ) y fabricación de máquinas de oficina (11.63% ). Ello se debía a que el mecanismo sólo era importante para sectores intensivos en importaciones y para empresas grandes que pudieran satisfacer los requisitos burocráticos de los contratos por Plan Vallejo (Perry, G. y Echavarría,J., 1979). (Anexo, Cuadro 10.9A).
En el Gráfico 10.2 se muestra la evolución del subsidio implícito del Plan Vallejo entre los años 1985 y 19967. En 1985 la economía en su conjunto recibía un subsidio correspondiente al 9.1% del valor total de las exportaciones, posteriormente se incrementó en 1987 al 14%, para descender aceleradamente hasta un nivel de subsidio del 4% en 1992 y mantenerse estable durante el resto del período. Este comportamiento se explica por los cambios en la política arancelaria presentados en varios años del período, en especial las reducciones arancelarias ocurridas especialmente en los primeros años del período de apertura económica.
Durante todo el período en referencia los subsidios promedio para los sectores manufacturero y agropecuario conservaron la misma tendencia, no obstante, el sector industrial siempre presentó niveles mayores de incentivo, debido a que el sector agropecuario utiliza, en general, un bajo porcentaje de materias primas importadas.
Resalta el hecho de que la estructura sectorial del subsidio por Plan Vallejo no es muy estable año a año, ya que en promedio, sólo tres sectores, que se sitúan entre los diez primeros, siguen permaneciendo al año siguiente. Se destaca el caso excepcional del sector de prendas de vestir que sí logró mantenerse entre los diez sectores con mayor subsidio durante todo el período en cuestión. En el Cuadro 10.7 se muestran los primeros cinco sectores en los años 1985 y 1996 (Anexo 10A, Cuadro lO. 10A).
Adicionalmente, a partir de 1989, se empezó a observar una menor concentración del incentivo, esto se evidencia tanto por el mayor número de sectores que aparentemente empezaron a beneficiarse, como por la menor desviación estándar que presentaron los subsidios sectoriales hasta 1994 (Cuadro 10.8). En 1995 y 1996 el nivel de concentración aumentó por el alto subsidio recibido por el sector de bebidas malteadas y malta.